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【轉(zhuǎn)載】土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收政策對湖南的影響分析

發(fā)布于: 2021-08-03 00:00

2021年6月4日,財(cái)政部等四部門日前聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》(以下簡稱《通知》),其中對我省影響最大的是土地出讓收入劃轉(zhuǎn),我省2020年土地出讓收入為3195.1億元,高于我省地方一般公共預(yù)算收入3008.7億元。為研究、評估《通知》對我省將造成哪些影響,我中心形成本報(bào)告如下:

PART-1

《通知》背景:如何認(rèn)識土地出讓收入由稅務(wù)部門征收?

1

有利于促進(jìn)財(cái)政收入增加


將土地出讓收入劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收,本質(zhì)上是一種征管方式的轉(zhuǎn)變,這種轉(zhuǎn)變將會帶來財(cái)政的增收。積極作用主要體現(xiàn)在:第一,收入征管效率更高。在過去,遇到土地出讓收入拖欠,財(cái)政欠缺手段催繳?!锻ㄖ穼?shí)施后,稅務(wù)部門征繳有利于提高征管效率。第二,收入征管更規(guī)范?!锻ㄖ返膶?shí)施可以充分發(fā)揮稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管優(yōu)勢,通過把多頭征收“歸并”起來,構(gòu)建起職責(zé)清晰、流程順暢、征管規(guī)范、協(xié)作有力、便民高效的征繳體制機(jī)制。

2

延續(xù)非稅收入征管改革政策


原來土地出讓金的收和支都在財(cái)政部門,容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。《通知》實(shí)施后,實(shí)現(xiàn)收支兩條線,地方財(cái)政將更規(guī)范。此外,稅收收入和非稅收收入統(tǒng)一征管是國家財(cái)政管理體制和行政管理體制的必然結(jié)果。2018年3月,中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確,“將省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并,具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)”。此次四項(xiàng)非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收也是落實(shí)中央方案精神的重要一步。

3

提高中央對財(cái)政資源統(tǒng)籌能力


《通知》有助于加強(qiáng)中央對財(cái)政資源統(tǒng)籌能力,首先,《通知》將有助于打通各部門信息孤島,讓財(cái)政資源信息更為公開透明,中央能直接、準(zhǔn)確、及時了解土地出讓金,規(guī)范土地出讓金使用用途,減少土地出讓違規(guī)行為,減少地方政府對土地出讓收入不合理的依賴,助力防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次,有助于進(jìn)一步健全地方稅、直接稅體系,完善現(xiàn)代稅收制度,加快建立現(xiàn)代財(cái)稅體制。

PART-2

《通知》評估:土地出讓收入由稅務(wù)部門征收對我省有什么影響?

?《通知》劃轉(zhuǎn)工作聚焦于征管部門的調(diào)整,雖然沒有對收入歸屬、使用、管理等作出改變,但是仍有以下三方面影響值得關(guān)注:

1

地方政府財(cái)政統(tǒng)籌能力下降


《通知》的出臺對市、縣等基層政府沖擊尤其明顯。影響可能會有:

一是影響地方政府財(cái)力調(diào)度?!锻ㄖ烦雠_前,一些地方財(cái)政部門還可以依據(jù)一般公共預(yù)算收支節(jié)奏平滑土地出讓金入庫時間,更好的調(diào)度財(cái)力。而《通知》出臺后,地方財(cái)政透明度增加,地方政府財(cái)政調(diào)劑空間減小。

二是影響地方債務(wù)償還能力。土地出讓金的非稅收入?yún)R繳專戶在財(cái)政,該賬戶沉淀了大量資金,對于銀行而言,可能會因此而妥協(xié)政府債務(wù),支持地方政府“新債還舊債”。一旦土地出讓收入劃轉(zhuǎn),地方政府與銀行債務(wù)協(xié)調(diào)的籌碼將減少。此外,特別需要關(guān)注的是,隨著《通知》的實(shí)施,可能會出現(xiàn)地方政府對資源統(tǒng)籌能力下降的問題,從而間接影響城投償債和市場信用。

三是影響地方招商引資。部分地區(qū)政府之前以“零地價(jià)”“補(bǔ)貼地價(jià)”等名義減免土地出讓收入,給予企業(yè)各種土地優(yōu)惠政策。特別一些三四線城市開發(fā)商實(shí)力較弱,土地出讓金可以分期繳納。如1個億土地出讓金分期繳納和一次繳納對企業(yè)的影響差別非常大?!锻ㄖ烦雠_后地方政府在招商引資土地優(yōu)惠政策這塊基本沒有回旋余地。

2

征收方式調(diào)整沖擊部分城投公司


《通知》的實(shí)施會沖擊城投公司。首先是城投公司需要足額、及時繳納土地出讓金,占用大量現(xiàn)金流。其次是在合規(guī)方式土地出讓返還的情況下,由于征繳鏈條變長,返還的節(jié)奏也勢必放緩,對城投公司資金占用時間增加,進(jìn)而影響流動性。

3

土地出讓金改革政策逐步加碼趨勢對地方影響深遠(yuǎn)


《通知》沒有涉及土地出讓金的支出端改革,但是影響較為深遠(yuǎn)的是一旦收入端(征繳)改革開啟,支出端(土地出讓金的支配)的改革很可能已經(jīng)在路上。一旦支出端改革開啟,將對地方政府影響非常大,地方政府財(cái)政對土地仍有較強(qiáng)依賴,以大口徑的一般公共預(yù)算收入來看,2020年我省土地出讓收入占比達(dá)到了32.79%。2020年我省為平衡預(yù)算調(diào)用的土地出讓金為大頭的政府性基金達(dá)到597.8億元,占一般公共預(yù)算收入的6%??梢?,土地出讓收入對維護(hù)我省財(cái)政穩(wěn)定具有重要意義。

PART-3

我省應(yīng)對《通知》實(shí)施的對策建議

國務(wù)院印發(fā)的《通知》釋放了極為重要的信號。雖然我省不在2021年7月開展第一批試點(diǎn)的省份名單中,但2022年1月1日該《通知》將在全國范圍全面推開,我省應(yīng)積極謀劃,及早應(yīng)對。

1

積極應(yīng)對《通知》的實(shí)施


加強(qiáng)政策研究,認(rèn)真落實(shí)改革《通知》。

一是正確認(rèn)識該項(xiàng)改革政策。該政策短期內(nèi),會給地方政府帶來陣痛。但是從長遠(yuǎn)來看,符合國家政策的大趨勢,有利于地方政府財(cái)政的規(guī)范。省級政府需要關(guān)注政策改革帶來的深遠(yuǎn)影響,做好應(yīng)對,防止政策硬著陸。

二是提前開展政府性基金“擠水分”大行動。緊抓《通知》施行前的半年窗口期,來一次全省上下的“擠水分”大行動,摸清我省政府性基金收入的真實(shí)底數(shù),規(guī)范政府性基金收入的虛增、空轉(zhuǎn)。

三是加強(qiáng)融資平臺公司管理,緊密關(guān)注融資平臺公司面臨的風(fēng)險(xiǎn)。持續(xù)規(guī)范平臺公司土地出讓金返還融資等行為。持續(xù)關(guān)注《通知》對實(shí)力較弱、不規(guī)范融資平臺公司的影響。

四是加強(qiáng)財(cái)政部門與稅務(wù)部門對接。積極與稅務(wù)部門溝通,爭取在縮短征繳流程、保持繳費(fèi)便利性、加強(qiáng)劃轉(zhuǎn)后收入管理、以及不劃轉(zhuǎn)非稅收入專戶等方面給予地方政府更多支持。

2

加快構(gòu)建穩(wěn)定的地方財(cái)源


營改增后,地方稅體系一直缺乏抓手,在土地出讓金逐步規(guī)范的改革趨勢下,地方政府應(yīng)將構(gòu)建穩(wěn)定的地方財(cái)源建設(shè)擺在更重要位置。

一是為積極開征房產(chǎn)稅做好研究與推動基礎(chǔ)工作。建議稅務(wù)部門加強(qiáng)研究房產(chǎn)稅開征對我省的影響。做好開征房產(chǎn)稅推動的基礎(chǔ)工作。

二是對于改革利益受損地區(qū),加快研究制定匹配制度。之前社保費(fèi)稅改由稅務(wù)部門征收,對以前不規(guī)范的小微企業(yè)負(fù)擔(dān)加重同時配套了降低社保費(fèi)率、劃轉(zhuǎn)國資等制度。相應(yīng)的,我省土地出讓收入改由稅務(wù)部門征收后,可借鑒社保劃轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn),向中央爭取政府轉(zhuǎn)移支付、調(diào)庫解決階段性財(cái)政收支節(jié)奏不匹配等問題,從而穩(wěn)定我省地方財(cái)源。

三是向中央建議出臺政策均衡地區(qū)稅源。大力推動財(cái)源的分配公平。建議向中央反映解決平臺企業(yè)稅收橫向轉(zhuǎn)移問題,建立跨區(qū)域稅收協(xié)調(diào)機(jī)制。減少東、西部地區(qū)稅收優(yōu)惠政策的惡性競爭,保持稅收公平。

3

著力破除土地財(cái)政依賴


一是建立房地產(chǎn)長效機(jī)制。堅(jiān)持“住房不炒”的政策,逐步推行“兩集中供地”政策。對常住人口增長快、租賃住房用地缺口大的市州要進(jìn)一步提高租賃住房的比例。

二是聚焦解決地方政府公益用地和基礎(chǔ)建設(shè)資金來源,積極推動基建公募REITS試點(diǎn)。以對接粵港澳、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)為依托,大力推動基建公募REITS試點(diǎn)。積極儲備基礎(chǔ)設(shè)施REITS項(xiàng)目。

三是改革征地模式。借鑒日本“區(qū)段征收”和臺灣“市地重劃”經(jīng)驗(yàn),推行征地的分地模式,讓地方政府從債務(wù)重負(fù)中解脫出來。


調(diào)研組組長:談文勝

副 組 長:唐宇文

成   員:劉?? 琪? 李? ?迪(執(zhí)筆)

來   源:湖南省人民政府發(fā)展研究中心《對策研究報(bào)告》2021年第36期


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